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江都区编办:江都区机关事业单位编外用工现状分析与对策研究
添加时间: 2015-09-11 16:24:25  访问量:

江都区编办  周树青

随着经济社会及公共服务事业的快速发展,近年来,各级机关、事业单位在核定的编制外,聘用编外人员现象比较普遍,聘用人员的数量不断增多,由此造成的各类问题不断增多,特别是近期发生的滨江新城两名编外会计巨额贪腐事件更是为编外用工管理敲响了警钟。为更好地掌握机关事业单位编外用工情况,进一步加强对编外用工的规范化管理,我们结合中央编办布置的全国性机构编制核查工作,对全区机关、事业单位编外用工情况进行了调查,在此基础上分析了当前编外用工存在的问题及原因,并提出了相应的对策。

  一、我区机关事业单位编外用工现状

  (一)数量越来越多

  从了解的情况看,机关事业单位编外用工数量庞大,近年来增加比较明显,且仍有进一步增长的趋势。据初步统计,目前全区机关事业单位编外用工总数将近4800名,超过了全区公务员总数的58%。主要集中在公安、城管、教育、卫生、农业、开发区与工业园区等部门;85%以上的机关都使用了编外人员,各镇编外用工人数也平均达到30人左右。

  (二)范围越来越广

  编外用工使用范围已经不再局限于一般性的辅助岗位,如驾驶员、保安(门卫)、清洁工、打字员等,越来越多的编外用工在专业技术、管理、协助执法等岗位上工作。除事业单位广泛使用编外人员外,近年来一些行政机构使用编外人员现象也明显增多,虽然主要还是用于后勤服务类岗位,但也有越来越多的编外人员被“借调”到机关行政管理岗位“帮助工作”。

  (三)时间越来越长

  以前编外用工大都以季节性、临时性或单一任务为主,一般时间都比较短,但现在越来越多的编外用工由于多方面原因,用工期限明显延长。据了解,许多单位不同程度存在临时工不“临时”现象,有的编外人员俨然成了本单位的“固定工”、“准编制内人员”。

  (四)使用越来越不规范。按照相关管理规定,编外人员只能安排在后勤服务等辅助岗位上工作,但调查中发现不少编外人员不仅长期在机关事业单位管理岗位与专业技术岗位上工作,而且被提拔为机关中层干部,甚至担任事业单位法人;个别镇与机关编外干部成了机关工作人员的主力军;一些执法部门使用编外人员执法,颁发执法证,造成了“临时工执法”现象。一些单位甚至将编外人员安排在人事、财务、监察等重要岗位,给个别编外人员违法乱纪造成了可乘之机,产生了不可估量的损失。

二、编外用工存在问题的原因分析

  当前,机关事业单位使用编外用工的现象比较普遍,同时在管理体制机制上存在许多问题,造成这种局面的原因是多方面的,概括起来主要有以下几点:

  (一)编制紧缺与人手紧缺的矛盾,为机关事业单位聘用编外人员提供了客观需求

近年来随着经济社会的不断发展,各级机关事业单位的职能相应发生转变,工作量明显增加,但同时按照服务型政府的建设要求,机关事业单位的编制控制则越来越紧,加上退二线人员占用编制,加剧了人手紧缺矛盾。因此,在人员编制无法得到及时增加的情况下,合理配置编外人员成为解决人手不足的必然选择。如开发区、教育、卫生、农委等部门。另一方面,由于政府加大了对社会公益性事业的投入,广大群众对政府公共服务的要求也在不断提高,一些单位为了更好地开展工作,客观上需要增加一定数量的工作人员。如文化、民政、财政、人社部门等。与此同时,为适应经济社会的快速发展,机关事业单位加快推进各项体制机制改革,积极探索公共服务的有效形式,通过政府“服务外包”提供公共服务,变“花钱养人”为“花钱办事”,原有的行政附属编制已不再审批、使用、一些辅助性、服务性、保障性的岗位不再由编内人员承担,而是靠长期聘用编外人员来解决。

  (二)使用编外用工成本相对较低、使用自由,是编外用工数量不断增加的内在因素

  在调研中我们发现,不少单位特别是镇级机关一方面编制大量空缺,另一方面却大量使用编外人员。如吴桥镇空编16人,使用编外人员18人;邵伯镇空编10人,使用编外人员8人;丁伙镇空编14人,使用编外人员10人;宜陵镇空编11人,使用编外人员8人。而开发区、物流园、滨江新城等各类园区编外用工数量更是庞大,甚至超过编内人员的1-3倍。造成这种现象的原因既有管理体制的因素,更多的则是编外用工成本远远低于编内人员成本的原因,一般1名编外人员经费的支出只相当于编内人员的50%-70%左右。同时编外人员管理容易、进出自由、手续简便,也是一些单位乐于使用的重要原因。

(三)存量人力资源没有盘活,不仅浪费资源而且造成分配上的不公平

目前,一些单位的工作量不饱满、人浮于事、因人设岗的现象依然十分严重,对于增加的工作量不是想方设法盘活存量人力资源,通过内部消化的方式来解决,而是不断扩大编外用工规模,通过增加编外用工人数的方式来应对。有的苦活、脏活、累活,编内人员不愿干,就聘用编外人员去做,不同程度地存在着“正式工看看,临时工干干”的现象。结果编内人员拿钱多但不干活或少干活,造成人力资源的大量浪费,而编外人员拿钱少却多干活、干苦活重活,明显的分配不公不仅严重伤害了编外人员的积极性,还有可能导致社会矛盾的加剧。

(四)制度缺失和没有刚性约束,是造成编外用工管理无序的根本原因。

近年来,各地根据编外用工形势变化都出台了相应的编外用工管理办法,但我区至今尚未有编外用工管理方面的法律法规或政策文件。由于缺乏相应的规章制度约束,没有统一的管理办法和措施,长期以来一直依赖用工单位自主管理,致使编外人员的进人、使用、管理处于一种无序状态。如在编外用工审批上,存在多头核准审批现象,无法形成合力;在编外人员的招录方式上缺乏规范统一、公开透明的操作程序,结果造成所进编外人员素质良莠不齐,难以满足岗位需要的情况;在劳务派遣、人事代理、用工单位管理等方面没有统一的规定,对未经批准的编外用工没有明确的清退办法,对已经批准的编外人员的监管也不够到位,导致一些编外人员违法乱纪,严重影响了机关事业单位形象。

与此同时,一些单位领导对使用编外人员控制意识不强,造成编外用工大量出现及管理上的随意性,特别是实施“凡进必考”后,个别机关事业单位负责人随意安排亲属子女及关系户到单位工作,甚至提拔使用,出现了“编外人员”管理“公务员”的现象,严重违反了用人与用编管理规定,成为新的“人事腐败”现象。

  四、规范机关事业单位编外用工的对策建议

  机关事业单位编外用工已经成为不可回避的现实问题,针对编外用工的现状,为做到既有效控制总量,又规范使用管理,提出如下建议:

(一)明确责任主体,形成编外用工管理的联动机制。

要加强职能部门和用人单位的协调配合,把编外用工纳入职能部门统一管理,建立编制,人社、财政等主管部门以及用人单位协同负责、各司其职的联动机制。编制部门要承担起牵头负责编外用工管理的职能,抓好机关事业单位编外用工计划的核准与下达;财政部门负责编外用工的经费核拨和监管;人社部门负责劳动用工和社会保障的服务及监管;主管部门负责本系统所属单位编外用工计划的编报、审核和下达,并对本系统内用工单位编外工作人员签订劳动合同、用工情况等实施监管;用人单位负责按有关法律法规和政策落实本单位编外用工的使用管理,包括招录、考核、清退,按规定签订劳动合同、办理社会保险等。

(二)严格控制总量,将编外用工纳入总体规模管理。

  机关事业单位的编外人员,应当与在编人员一样,作为人力资源的一个重要组成部分纳入总体规模控制和管理范畴。一要强化计划管理。机关事业单位编外用工要实行计划申报(备案)、核准管理制度,从源头上严格加以控制。二要统筹编内和编外管理。将编外用工作为编内人力资源不足的重要补充,加强宏观调控力度,建立进一步规范机关事业单位编外用工管理的约束机制。要按照需要、精干、高效、合理的原则,规范一批、清理一批。同时,要深化人事制度改革,充分调动现有人员的积极性。对存在人浮于事、编外人员过多的单位,要挖掘编内人员潜力,减少编外用工数量。

  (三)抓紧建章立制,健全科学规范的编外用工机制。

   尽快出台全区机关事业单位编外用工管理办法,明确使用编外用工的岗位、职责要求、审批程序、管理方式、录用渠道、监督检查等,加强可操作性、提高刚性约束力。同时要按照《劳动法》和《劳动合同法》等法律法规,建立健全编外人员的社会保障机制,真正做到依法用工、规范管理。

  (四)创新管理手段,积极探索编外用工管理的新方法。

不断适应形势的发展变化,努力创新编外用工管理的方式方法。充分利用现代信息技术手段,建立起机关事业单位编外人员信息库,将编外用工指标、核准情况、人员招录情况、经费支出情况等在网上公布,实行相互监督制约和动态化管理机制。可以考虑参照编内人员实名制管理的办法,加强对编外人员的管理力度,实时进行跟踪了解。

同时,创新编外用工办法,大力推行劳务派遣与服务外包的用工模式,切实降低行政成本,提高行政效率。各类保安(门卫)、卫生保洁、园林绿化、食堂、文印、水电维修等后勤岗位,逐步通过服务外包等形式,实行社会化管理。自2015年起以每年50%的比例,两年内全部实现后勤岗位的社会化运作。

                                     (江都区编办  周树青)