围绕难点寻良策 化解矛盾促规范 —关于高邮市事业机构编制管理中难点问题的初浅思考
添加时间: 2016-12-29 08:45:33  访问量:

最近,有不少部门和单位向高邮市办提出,能否将事业单位自筹自支或差额拨款人员,经过编委会批准调整为全额拨款人员,因为有许多自筹自支单位已没有收费,正常运转有困难。这样做目前的政策规定能否允许,违规不违规。按照上级政策规定这的确是个难题,结合10多年的工作实践,学习借鉴外地的经验作了一些初浅思考。

一、高邮市事业单位机构编制主要概况

1、事业单位机构数:止目前统计,高邮市有各类事业单位413个(含乡镇财政所),其中全额拨款单位255个,差额补助单位56个,自筹自支单位102个;2014年实行事业单位分类后,有行政类3个,公益一类304个,公益二类73个,生产经营类7个,未分类或暂缓分类26个。

2、事业单位编制数:上级核定高邮市事业编制总额13172名,其中全额8616名(市属事业1356名;卫计系统182名;教育系统6243名;乡镇事业835名),差额3337名(市属事业1122名;卫计系统2215名),自筹1219名。高邮市编办共核定下达编制总额12769名,其中全额8503名(市属事业1337名,含乡镇水务站全额64名、乡镇财政所全额156名;卫计系统182名;教育系统6219名;乡镇事业765名),差额3264名(市属事业1049名;卫计系统2215名),自筹1002名。实有在编人员共10748人,其中全额7387人,差额2634人,自筹727人。

   3、编制可调控数:高邮市剩余可调控编制总额403名,其中全额剩余113名(含乡镇事业剩余全额编制70名),差额剩余73名,自筹剩余217名。

    二、存在难点问题的成因

    八十、九十年代很多事业单位实行事企不分模式,以经营和事业性收费作为单位运作的主要收入来源,因此产生了大量的自筹和差额性质的事业单位。随着社会的发展,事业单位的职能发生了变化,部分事业单位开始由经营性转变为公益性,主要为公共事业提供公共服务,对财政的依赖大大加强,从而事业单位由自筹或差额转为全额的需求大大增强,为此产生了一些问题:

    1、全额编制和实际需求有差距。高邮市作为省级财政转移支付(县)市,2007年后新增财政拨款事业机构编制的增加,由省机构编制部门审批。因此,2007年后很大一部分需财政拨款的新增事业机构,都被核定了自筹性质;为了贯彻中央“控编减编”精神,2014年扬州市编办根据2012年的年报基数为依据,对高邮市的编制实行了“一刀切”的控制,要求在2017年前编制总量实现只减不增,对编制实行了总量控制,导致剩余财政拨款编制(特别是全额拨款编制)和实际需求存在很大差距。

    2、人员性质和机构性质有冲突。高邮市事业机构性质分为全额拨款、差额拨款、自筹自支三种性质的事业单位,行政主管部门大部分有多个下属事业单位,机构性质不一,人员编制性质也有所差别,但各单位人事使用权由主管部门掌握,各部门为了提高系统内的工作效率和活力,采取了因岗定人的原则,打破了原有因机构编制性质定人的做法,这样就出现了全额单位由自筹人员任法人、自筹单位由全额人员任法人等交叉任职的现象。

    3、上级改革政策和实际有差异。随着社会的发展、公益需求的变化以及政府职能的转变和机构改革的要求,事业单位必须进行改革或整合(如:不动产登记中心、综合执法大队、综合检验检测中心、公共资源交易中心等)。在整合过程中涉及到多个单位合一,由于这些单位机构性质有所不同(如参公与非参公的区别,还有全额、差额、自筹的区别),因此,在整合后同一单位出现了几种编制性质的人员。但是因执行机构编制总量控制的原则,没有明确的规定进行编制转化,从而造成了一个事业单位核定多种编制,同一单位人员性质互不相同的问题。

    4、人员的身份和编制性质有混肴。2010年政府机构改革,人事局和编办分设,并重新明确了各自职能职责。多年来在部门的惯性思维中,很难准确区分人员的身份和编制性质概念,于是经常出现人社局与编办在认定人员身份性质上职责重叠或混肴的问题,导致人员流动手续难以得到有效办理。人社部门界定的是人员身份,也就是说将人员身份分为:公务员、参公人员、事业人员三类,而编办根据人员身份和机构性质,将公务员身份分为行政编制和行政政法专项编制,事业身份分为全额拨款编制、差额拨款编制、自筹自支编制。由于具体操作的不确定性,导致人员在跨部门和跨区域调动的过程中,一味只注重人员身份的认定,忽视了人员调整过程中人员编制性质和机构性质是否相匹配的问题,从而导致了同一机构存在多种人员编制性质,甚至还出现未经编制部门同意私自改变人员性质的现象。

    三、解决难点问题的几点建议

“严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”是机构编制的一贯原则要求。2014年,省委省政府正在启动推进事业单位“行政职能由行政机构承担,执法职能由综合行政机构承担,公益服务职能由事业单位承担,市场经营由企业承担”改革。我办将以这次改革为契机,深化事业单位分类改革,使事业单位机构编制难点问题逐步得到化解,以调动事业单位党员干部的积极性。

1、在全力争取政策支持上寻良策。由于高邮市是财政转移支付县市,省两办《江苏省市政府职能转度和机构改革实施意见》中,明确规定“严格控制经费自理事业编制转为财政补助事业编制”,如转其审批权在省编办,这是底线不能违反。我办将充分考虑我市实际现状和需求,积极主动向上级编办反映,在政策许可下,下放审批权,实行备案制,逐步逐年帮助解决上述难点问题。

    2、在准确区分职能职责上找路径。在高邮市事业单位分类的基础上,高邮市编办将合同人社局、财政局、物价局、发改委等部门,对事业单位的性质职能进行再次梳理,准确划定纯公益类、部分公益类、部分生产经营类的事业单位,以此推进事业单位机构性质转变,根据上级政策规定和我市财力状况,逐步推动部分事业单位由自筹、差额改变为全额拨款。

    3、在规范内部考核方法上求突破。差额和自筹人员性质如需转变成全额拨款人员性质,必须设定一定的过渡条件,首先,上级明文规定的(指上级编制部门的文件规定),在本市全额编制总量不突破的基础上,可转为全额拨款性质,人员根据实名制库信息全部划转;其次,在不突破编制总量的情况下,确需划转的,可参照参公过渡的做法,要求转全额拨款性质的,该单位必须是差额拨款性质,人员性质也必须是差额拨款,法人登记有三年以上,过渡人员应参加人社部门组织的考试,并取得合格;再次,如为特殊人才确因实际工作需要转全额的,应提交编委会讨论决定。

4、在完善协同配合机制上下功夫。编制和人社部门虽有职责分工,但又存在着必然的联系。编制部门的实名制管理系统应适时进行动态更新,否则就难以掌握人员编制是否超编的动态情况,也就不能有效控制事业人员进入到不同性质的机构。2014年第二次编委会议纪要中提出所有新进人员必须在完成入编手续后,方能套改工资,同样对新进人员(含跨部门和跨区域调动)应由编制部门审核调入人员的编制性质是否和机构性质相一致,然后由人社部门审核人员身份是否与编制部门对人员性质的界定一致,以此保持统一性。

     (高邮市编办  廖小纪)