江都区委编办:江都区整合基层审批服务执法力量工作的调查与研究
添加时间: 2019-11-25 11:08:42  访问量:

推进整合基层审批服务执法力量,构建简约高效基层治理体系,是深化党政机构改革的重要组成部分。今年1月中央办公厅国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(以下简称中办国办5号文件),江都区在区级党政机构改革工作基本结束后,即按照中办国办5号文件精神和省委编办部署要求,超前谋划、积极作为,并结合不忘初心、牢记使命主题教育将整合基层审批执法工作作为重点内容专题调研,全面启动该项工作。

一、基层审批服务执法工作现状及问题

在现有的乡镇基层治理体系中,审批项目、服务群众,推动经济社会发展的过程中,乡镇、园区不能直接解决、需要当二传手等问题的客观存在,成为推进基层整合审批服务执法力量的突破口。

1项目审批跑断腿。在服务项目、推动建设过程中,因为审批权限在区级乃至市级部门,往往因为一张表格、一次研究,疲于跑审批等流程,既影响项目建设进程,也影响地区发展形象。

2执法监管管不住。在环境保护、安全监管等工作中,因为直接执法权的缺乏,常常面临看得见的管不着”“管得住的看不见的现象,客观上降低了工作效率,影响了治理成效。

3便民服务有点堵在服务群众、办理惠民事项时,虽然设有办事大厅,但办理事项涵盖不全、流程不能一站式完成,有时群众需要往上跑反复跑,便民服务最后一公里没有完全打通。

二、基层审批执法工作堵点的原因分析

基层审批服务执法力量工作堵点存在的原因主要有:

1市场经济条件下的行政管理体制的尚未完全确立。尽管从1992年党的十四大起,我国已经从计划经济向社会主义市场经济转型,但是,作为上层建筑的基层政权建设还要随着经济体制的不断完善而实施配套改革。特别是2004年我国全面取消农业税、2016年实施营改增税收制度改革等,基层的社会治理体系亟待全面重构。

2、行政管理部门的能力作风建设尚未完全优化。基层群众跑腿的现象、执法部门管得着却看不见的现象,长期想解决却一直没能彻底解决。近年来,江都区先后在小纪镇推进了发达镇行政管理体制改革,在开发区推进了相对集中行政许可权改革、综合执法改革,但目前尚未在全区面上推开。导致其他乡镇还存在各种审批、执法堵点,制约了便民利企的营商环境。

三、推进基层审批服务执法力量工作的对策建议

根据习近平总书记关于党和国家机构改革的系列讲话精神,不断深化乡镇机构改革。推进审批服务便民化、优化综合行政执法,创新改革实践,着力打通企业和群众关注的痛点难点、堵点,提高服务基层的能力和水平,全面提升国家治理体系和治理能力现代化水平。

(一)提升小纪镇改革质态,努力形成可复制可推广的有效做法。

我区小纪镇是全省第一批经济发达镇改革试点,前期在省、市委编办的精心指导下,小纪镇全面推进放、管、服改革,通过权力承接、架构重组、流程再造等环节,构建了集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法的基层政府治理体系。今年以来,按照中办国办5号文件精神,小纪镇全面复制“1+4”徐霞客镇模式,努力形成江都区可复制可推广的有效做法。

一是强化党建引领把准改革方向。以构建水韵小纪党建品牌为引领,将支部建在网格上党建功能放到网格中, 选优配强支部书记或党小组组长,切实强化党在基层的全面领导。

二是深化机构改革全面统筹推进通过调整一办六局一中心运行体制、实现 硬件重组,调配审批服务、执法力量人员、实现软件升级,两者衔接配套、相互促进,把整合审批服务执法力量,与审批便民化、治理网格化等举措统筹推进,提升服务保障群众需求的能力。

三是优化监管机制推动治理模式转型。通过建设小纪镇综合管理指挥平台,推行党建+治理”“线下+线上”“管理+服务网格化治理模式。加强前台+后台信息即时推送机制,做到审批、服务、监管、执法的无缝衔接,实现便民服务一窗口、综合执法一队伍、乡镇治理一网格、指挥调度一中心的新的治理模式。

(二)因地制宜,分类推进江都区整合基层审批服务执法力量工作。

江都于2011年市改区,地域面积1332.5平方公里,下辖13个镇。近年来,江都区坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻、落实、践行新发展理念,大力推进放管服改革,全面优化营商环境,全区各项经济社会事业呈现高质量发展。 2018年,全区实现GDP1070亿元,增长5%,人均GDP10.59万元;入围2018年度全国综合实力百强区、全国投资潜力百强区,分列第36位、第35位。尽管如此,受地理区域、发展基础等多种因素影响,我区各镇之间仍存在发展不平衡现象。按照经济发展、人口规模、地域面积等因素划分,13个镇大体分为4类。第一类是中心城区:仙女镇、大桥镇(开发区);第二类是重点中心镇:小纪镇(东北部空间增长极)、邵伯镇(西北部空间增长极);第三类是特色镇:丁沟镇(空港特色镇)、郭村镇(红色旅游特色镇);第四类是一般镇:人口在3万人以下的7个镇。吴桥、丁伙、樊川、武坚为农业型主导的城镇,真武为油田服务基地,宜陵、浦头为工贸型城镇。(注:以上乡镇分类来源为《江都市城市总体规划(2010—2030)简本》)

因此,我们认为推进整合基层审批服务执法力量,要突出全面加强党的领导、突出以人民为中心、坚持加快建设步伐、坚持因地制宜,认真贯彻落实中央和省、市要求。

一是分类整合基层审批服务。目前,小纪镇作为全省第一批发达镇实施了管理体制改革、大桥镇(开发区)在2017年作为全省19家省级开发区实施了相对集中许可权改革试点,组建了行政审批局。小纪镇和开发区审批局近年来的实践,充分证明,整合基层审批服务、开展相对集中许可权改革,极大地实现了便民利企、优化了基层营商环境,显示了改革的强大活力。

除小纪镇、大桥镇(开发区)以外的11个镇,我们通过学习中央和省相关文件精神以及认真调研,初步谋划:

1、重点中心镇(邵伯镇)、特色镇(丁沟镇、郭村镇):拟集中的权限以市场准入类(“3”)、项目建设类等审批类(“50”)为主,公共服务类为辅,组建行政审批局(挂便民服务中心牌子)运行。

27个一般镇:拟集中的权限以公共服务类为主,其他审批类的权限以网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面等方式推进,组建便民服务中心(挂行政审批局牌子)运行。

3、城关镇:仙女镇。仙女镇地处城区,尽管企业群众可直接到区级部门或区行政审批局办理事项,但考虑到城乡结合部(原砖桥镇、双沟镇)群众需要,也设置便民服务中心,同时向村延伸,设置村便民服务站,为群众提供公共服务。

4、园中园。目前,我区还有两个园中园(科创园、商贸物流园)坐落在仙女镇境内。我们设想,两个园区以代办制为主要审批服务模式,组建代办服务中心(挂便民服务中心牌子)运行。

以上几种整合审批服务模式,集中的权力事项清单,以省委编办下发的指导目录为总菜单,各镇根据承接能力,先;消化得好的,再,循序渐进。

二是统筹整合基层执法力量。目前,小纪镇实施发达镇改革,组建了综合执法局,实现了一支队伍管执法。大桥镇(开发区)在2018年也开展了综合执法体制改革,开发区综合执法局三定已经印发、组织架构已经搭建,赋权清单(计190项,其中:行政处罚162项,行政强制28项)于201811月上报省政府法制部门,目前尚未正式获批,我们考虑,结合这次整合基层审批服务执法力量工作,尽快获批赋权清单,正式运转开发区综合执法局。

其他11个镇,由于没有执法权限,一般由区级部门或者区级派出机构进行执法,如市场监管执法,各镇均设有市场综合执法中队等。

乡镇迫切需要的执法权限是城管、拆迁拆违等方面的执法权限。我们初步设想,由区城市管理局(区综合行政执法局)在各镇组建城市管理综合执法队(挂镇综合行政执法队牌子),先行承接城市管理、拆迁拆违等方面的执法权限(人员编制关系在区城管局,日常考核、管理在乡镇,考核结果等由乡镇反馈到区城管局)。

安全、环保等执法权限由于受专业技术、人才等条件限制,一时还不能承接,建议仍由镇安全生产助理、环保助理等辅助区级主管部门执法。待执法能力、执法水平提升后,逐步将执法权向安全生产、劳动保障、农业等方面扩展。

三是创新推进“1+N”网格化平台建设。201811月以来,江都区委提出“1+N”网格化社会治理的创新性构想,“1”一张网“N”基层党建、经济监测、市场监管、便民服务、综合治理、城市管理、生态治理、安全监管、综合执法N个社会治理元素,通过建设覆盖区、镇两级的大数据共享信息平台,实现高效、便捷的指挥服务,达到社会治理的智能型多元化零距离,推动全区社会经济高质量发展。为保障 “1+N”网格化建设的推动落实,今年8月,组建了事业性质的区大数据服务中心,承担平台数据共享、信息反馈、指挥调度等技术性支撑职能。平台坚持党建引领,紧扣精准处置、精准决策、精准服务,推进工作队伍、网格化中心、管理建设规范化建设,建立信息聚合服务、社会治理联动和工业大数据三大模块。以信息聚合互联互通为核心,初步构建了以1102个基层网格为基础的社会治理一张网,梳理涵盖5大类987项社会治理事件责任清单,完成中心城区22万余件公共设施的普查和编码,梳理汇聚全区63家单位共1600多项数据资源,全区共配备四级网格长1084人、网格员1643人、指导员612人,推动巡查力量、执法力量、服务力量全部下沉到基础网格中。在构建统一划分网格、统一人员配备等八个统一工作体系的基础上,形成采集上报、核实立案、指挥派遣、处理反馈、核查结案、考核评价六步闭环工作流程,自2月初试运行以来,先后与“12345”政务热线、公安网络舆情、三级联动值班等联动,实现统一平台处置,截止目前共办结事件23923件,在办事件 698件,办结率97.17%三级联动区领导派遣巡查问题17件均得到按时处置回复。为保障整合基层审批服务执法力量工作,我们积极将“1+N”网格化平台建设向各镇覆盖,目前,仙女、小纪、宜陵等镇“1+N”中心已全面建成。下一步,我们将实现“1+N”平台的各镇、各相关部门的全区域建设、联通,实现数据共享、调度统一。

(三)出台配套政策,为整合基层审批服务执法力量保驾护航

一是优化乡镇机构编制管理推进基层审批服务执法力量整合,要重新设置镇机关职能机构和下属事业单位。由于乡镇的机关事业编制、人员有限,要科学配置人力资源,必须打破编制身份限制,建议积极向上争取政策,按照发达镇改革经验,镇事业单位不实体化运作,行政、事业人员统筹使用

二是科学确定资源服务下沉范围。区级部门,无论是审批部门还是执法部门,编制、人员本来就相对紧张,特别是实行双随机监管后,区级部门执法人员要达到随机的要求,更显得人手不足。如果再将编制和人员下沉,区级层面工作势必受到削弱,这是其一;其二,由于区级执法人员多数是参公管理人员,如果编制、人员下沉后,编制、人员身份、待遇等矛盾比较大。建议:人员编制可由编办在全区分为进行调剂,适当增加,但工作人员应主要以乡镇自培、自管为主。

三是完善镇与区级部门工作机制。结合发达镇改革、开发区相对集中许可权改革的经验,建议:要通过明确镇与区级部门工作机制,解决乡镇审批、执法人员业务水平、工作能力不足的问题。如,区级部门要将代办制等审批便民化措施延伸到乡镇;赋权到乡镇的事项,要开放网络端口,在技术上保障乡镇审批服务;区级执法部门要充分利用网格化建设,形成联动机制;区级审批、执法部门、法制部门要定期举办业务培训班、案件卷宗评审等,通过多种方式提升镇审批、执法人员实际工作能力。等等。

下一步,江都区委编办将根据中央和省、市关于整合基层审批服务执法力量的工作部署,按照区委区政府的具体要求,落实责任,蹄疾步稳,扎实推进,较好完成全区整合基层审批服务执法力量工作。