仪征市委编办:关于公益二类事业单位人员编制备案制管理的做法与思考
添加时间: 2019-12-25 15:47:37  访问量:

《关于创新公立医院人员编制管理的实施意见(试行)》(苏编办发20156号)指出:改变公立医院编制单一审批制管理,探索推行向审批管理和备案管理相结合的方式转变。《关于学前教育深化改革规范发展的意见》(苏发201919号)明确按照“标准核定、备案管理”的原则,开展公办幼儿园人员编制备案制管理试点。编制备案制的提出,松开了公立医院、公办幼儿园等公益二类事业单位人员编制的“紧箍咒”,开辟了公立医院、公办幼儿园等公益二类事业单位人事制度改革的一条新路。近年来,我市着力聚焦民生事业,稳步推进公立医院、积极探索公办幼儿园人员编制备案制管理,取得了一定成效和经验,但也发现了一些困难和问题,值得我们加以研究和思考。

一、基本概况

(一)公立医院

我市有人民医院、中医院、第二人民医院三家公立医院,均为差额拨款事业单位。人民医院是一所三级综合性医院,规格相当正科级,核定床位802张,核定事业编制847名,核定备案员额436名,实有事业编制人员707人,备案制人员206人。中医院是一所二级甲等综合性中医院,规格相当副科级,核定床位480张,核定事业编制315名,核定备案员额405名,实有事业编制人员278人,备案制人员101人。第二人民医院是一所精神疾病专科医院,规格相当正股级,核定床位120张,核定事业编制52名,核定备案员额104名,实有事业编制人员46人,备案制人员6人。

(二)公办幼儿园

我市有18所公办幼儿园,其中城区有7所,开办主体为教育部门;乡镇有11所(每个乡镇1所),开办主体为各镇政府。18所公办幼儿园均为独立法人全额拨款事业单位,规格相当正股级。全市公办幼儿园在园幼儿数为7606人,核定事业编制401名,在编215人。

二、主要做法

(一)公立医院

1、制定实施意见。2016年,根据省、市有关文件精神,经过广泛调研,编办、发改、财政、人社、卫生计生等部门联合起草,并经市医改领导小组会议研究通过,印发了《关于创新全市公立医院人员编制管理的实施意见(试行)》(仪政办发201635号)。该实施意见明确要求改变公立医院编制单一审批制管理,探索推行向审批管理和备案管理相结合的方式转变,实行“标准核定、备案管理、岗位设置、分类聘用”,搞活公立医院用人机制。以床位数作为重要依据,核定公立医院人员总额,包括原审批核定的事业编制和备案确定的人员控制数额。

2、核定备案员额。人民医院按床位与人员1:1.6比例,核定人员总额1283名,其中事业编制847名,备案员额436名。中医院按床位与人员1:1.5比例,核定人员总额720名,其中事业编制315名,备案员额405名。第二人民医院按床位与人员1:1.3比例,核定人员总额156名,其中事业编制52名,备案员额104名。原审批核定的事业编制仍按原办法管理,备案员额内的工作人员(简称备案制人员),由公立医院自主公开招聘、自主管理,实行合同用人,并接受有关部门的监督。备案制人员在岗位聘用、收入分配、职称评定、进修培训、考核等方面与原事业编制人员同等对待,其工资待遇按照同岗同酬原则由双方依据有关规定协商确定。

3、过渡原有人员。三家公立医院制定了原有编外人员过渡为备案制人员实施方案,明确了过渡范围、过渡程序等。过渡范围包括专技岗以及管理岗人员,不含工勤岗、以及可实施社会化管理的人员(如保安、保洁等)。过渡程序包括个人报名、资格审查、综合素质测评、院务会研究、名单公示、签订合同等。人民医院原有编外人员196人,其中专技岗及管理岗147人、工勤岗49人。中医院原有编外人员83人,其中专技岗及管理岗65人,工勤岗18人。第二人民医院原有编外人员2人,其中管理岗1人、工勤岗1人。经报编办、人社、财政和卫生计生部门备案,三家公立医院原有编外人员208人过渡为备案制人员,5人因为相关执业资格证书缺失、累计出勤率≤90%等原因,未被纳入备案制管理,仍按原编外人员管理办法予以聘用并享受相关工资福利待遇。对于原有工勤岗人员,逐步纳入政府购买服务范畴,以服务外包、劳务派遣以及社会化服务等方式逐步进行消化。

4、招聘备案制人员。在吸纳存量的基础上,三家公立医院积极引进增量,满足医院用人需求。一是组织校园招聘,2017年以来,三家公立医院先后赴南京医科大、徐州医科大、扬州大学、皖南医学院、蚌埠医学院、大连医科大、中国医科大、吉林大学、哈尔滨医科大、牡丹江医学院等高校,经与应届毕业生交流洽谈、现场考核、查阅相关档案等方式,招聘备案制人员33人。二是组织社会招聘,2017年以来,三家公立医院两次通过卫生计生、人社部门官网及相关微信平台公众号发布简章,经报名、考试、体检、考察及公示等程序,面向社会公开招聘备案制人员84人。

(二)公办幼儿园

1、大力发展公办幼儿园。2015年,编办会同教育部门,按师生比116的比例,核定了全市15所公办幼儿园全额拨款事业编制(教育系统内部调剂)在扬州地区率先完成了公办幼儿园核编工作。2017年新设立五一、红旗两所公办幼儿园,2019年新设立城北幼儿园,办理事业单位设立登记,明确事业单位法人地位。

2、优先安排用编计划。每年事业单位人员招聘工作中,编办、人社部门在会商招聘计划时,一方面要严控事业人员招聘总量,对各部门上报的招聘计划作适当控减,另一方面还要优先考虑幼儿教师队伍的现状,在招聘计划的分配上给予一定程度的倾斜,近两年来安排的计划数不断增加,2018年为20名,2019年为40名,不断提高在编教师占比。

3、积极推进民办园转公。为进一步提高学前教育公益普惠水平,今年下半来以来,我市按照省、市统一部署,开展城镇小区配套幼儿园专项治理工作。10余所小区配套幼儿园,作为民办园,将陆续移交教育部门,转为公办幼儿园。纳入事业机构管理范围,核定事业编制,办理事业单位法人登记。目前,浦西幼儿园即将移交,另有优诗美地幼儿园、五一花苑C区幼儿园正在装修,预计明年移交投入使用。

三、取得成效及存在问题

(一)公立医院

三家公立医院实施编制备案制以来,取得了显著成效。一是缓解了医院编制不足的矛盾。近年来,三家公立医院发展迅猛,编办虽然数次核增编制,但仍难以满足发展需求。实施编制备案制管理,三家公立医院可以在备案员额内招聘备案制人员,不再受到原核定事业编制的限制。二是扩大了医院用人自主权。相比于事业编制人员招聘,备案制人员的招聘在条件、程序、方式等方面都得到了一定程度的简化。特别是校园招聘,直接考核,直接纳入备案制管理,吸引了一批安徽、东北等地的应届生来江苏,来我市就业。三是提高了医院编外人员的积极性。三家公立医院的编外人员以前处于“灰色地带”,虽然同事业编制人员基本实现同岗同酬,但仍就是“二等公民”,对医院的归属感较差、辞职率高、流动性大。实施编制备案制管理,这些编外人员的各项待遇得到保障,对医院归属感增强、辞职率下降、人员趋于稳定。

实施编制备案制管理,同时也发现了一些困难和问题,主要有以下几个方面。

1、养老保险、职业年金问题。《实施意见》明确:备案制人员按照规定参加社会保险,在聘用期内由公立医院参照机关事业单位职业年金水平建立年金制度。目前,三家公立医院人员依旧实行“双轨制”,事业编制人员参加事业单位养老保险,备案制人员只能参加企业养老保险。二者在缴费基数上存在差异,导致备案制人员实际待遇低于事业编制人员。另外,职业年金作为医院为职工提供补充的养老保险,可以为职工退休以后提供收入保障,备案制人员也没有建立相应职业年金制度。

2、岗位设置、岗位聘用问题。《实施意见》明确:公立医院在人员总额范围内,根据国家和省规定的岗位设置权限、程序和结构比例、最高岗位等级设置岗位,设置管理、专业技术和工勤技能等类别的岗位。实际上,三家公立医院的岗位设置仍按原核定的事业编制数核准,新增的备案员额没有纳入岗位设置。备案制人员在获得相关职称以后,无法同事业编制人员一样进行岗位聘用,导致工资待遇不能相应提高。

3、财政补助、工资来源问题。《实施意见》明确:建立健全以事定费、以费养事、专项补助相结合的财政补助机制,财政部门按照公立医院财政补助政策核定相关补助经费。但三家公立医院实施编制备案制以后,备案制人员的工资福利同编外人员一样,完全由医院自行承担。这对于人民医院、中医院这样的综合性医院而言,负担不大,但对于第二人民医院这样体量较小、主要依靠财政保障的专科医院,负担较重。一方面急需用人,另一方面又不敢多招人,陷入两难。

4、招聘时机、考生质量问题。2017年、2018年备案制人员招聘考试,都是安排在10月份。每年4、5月份事业编制人员招聘考试结束,6、7月份没有考上事业编制的应届生相继找到单位开始工作。一方面,刚工作2、3个月再来参加备案制人员招聘考试,考生参与积极性不高,报名人数少,造成招聘成功率不高。2017年计划数83名,实招40人;2018年计划数62名,实招44人。另一方面,报名参加备案制人员招聘考试的,大多数都是还没有找到工作的应届生,考生质量也难以得到保证。

(二)公办幼儿园

2015年以来,我市采取多项措施推动学前教育事业发展,政府投入持续增长,办园条件不断改善,保教质量稳步提升,公办幼儿园覆盖率逐步提高,普惠性学前教育资源有效增加。同时也发现了一些困难和问题,主要有以下两个方面。

1、事业编制问题。2015年以来,随着二孩政策的全面放开,城镇化进程的加快,我市适龄幼儿,特别是城区适龄幼儿增长迅速,公办幼儿园幼儿数由2015年年底的6657人,增加到2018年年底的7606人,三年净增加949人,其中城区净增加891人。大量适龄幼儿涌向城区,城区公办幼儿园规模不断膨胀,编制愈发紧张。另外,一批小区配套幼儿园陆续移交教育部门,办成公办幼儿园,需要核定事业编制。我市现有的公办幼儿园编制总量,难以满足城区及小区配套幼儿园的增核编需求,编制不足的问题突出。

2、编外教师问题。适龄幼儿的增加带来教师需求增大,短期内事业编制教师难以补充到位,近些年公办幼儿园面向社会公开招聘了一批合同制教师,也就是编外教师,来填补师资的缺口。编外教师的工资福利由公办幼儿园自行承担,主要来源于收取的保教费,在其支出已占可用支出70%的情况下,编外教师的收入仅有在编教师的一半左右,待遇低下,导致编外教师队伍辞职率高、稳定性差,一些公办幼儿园培养出的优秀编外教师还会流向民办幼儿园。另外,编外教师在职称评定、进修培训、考核等方面与事业编制教师做不到同等对待,这些编外教师实际上就是公办幼儿园中的“二等教师”,这给公办幼儿园的师资队伍建设带来困难,进一步影响到学前教育事业的持续健康发展。

四、对策建议

(一)公立医院

1、完善编制备案制配套政策。公立医院人员编制备案制管理不是单兵突进,而是涉及自主招聘、薪酬制度、社会保障、岗位管理、绩效考核等多个领域,涉及编制、人社、财政、卫健等多个部门,必须同步推进配套政策措施,协同联动、形成合力,才能保障编制备案制管理落到实处。在养老保险方面,若备案制人员做不到与事业编制人员一样缴纳事业保险,也应对备案制人员进一步明确缴纳企业保险的基数,并参照事业单位职业年金水平建立职业年金制度。在岗位设置方面,用核定的人员总额代替原核定事业编制数进行岗位设置和聘用。在财政补助方面,应明确具体的补偿方式,确保财政补偿足额到位,保证公立医院的公益性目标。通过同步推进相关配套政策措施,真正做到对备案制人员和事业编制人员一视同仁,并轨统一管理。

2、提前组织备案制人员招聘。事业编制人员招聘笔试、面试结束后,三家公立医院即可启动备案制人员招聘工作。具体时间可提前到每年的6、7月份,吸引刚刚毕业的,还没有考上事业编制的应届生,报名参加备案制人员招聘,以提高招聘成功率和考生质量。

(二)公办幼儿园

1、标准核定。全市小区配套幼儿园移交教育部门,办成公办幼儿园以后,参照《江苏省公办幼儿园机构编制标准(试行)》(苏编办发20133号),以及公办幼儿园在编教师占比至少达50%的要求,公办幼儿园人员总额按师生比116的比例核定,事业编制按人员总额的50%重新核定,备案员额同样按人员总额的50%核定。城区原有的7所公办幼儿园,在编教师占比普遍达到或者超过50%,事业编制可适当上浮重新核定,保证不超编,备案员额对应适当下调。事业编制主要用于配备管理人员和骨干教师,备案员额主要用于配备专任教师。保育员、炊事员、保安等人员根据实际工作需要配备或实行政府购买服务,不纳入备案员额管理。

2、备案管理。参照公立医院做法,将编外教师过渡为备案制教师,并对外公开招聘备案制教师。事业编制教师仍按现行政策管理。备案制教师工资福利比照事业编制教师,稳步提高,逐步实现同岗同酬。同时,备案制教师按照规定参加社会保险,参照事业单位职业年金水平建立年金制度。备案制教师在岗位聘用、职称评定、进修培训、考核等方面与事业编制教师同等对待,实行统一管理。备案制教师经费与事业编制教师经费来源渠道一致,标准相同,由市、镇两级财政部门予以保障。

总之,公立医院、公办幼儿园等公益二类事业单位人员编制备案制管理是政府职权下放的体现,是编制管理方式的创新。各地还没有完全成功成熟的做法和经验,我市将继续顺应群众期盼,服务发展大局,深入探索,总结经验,把公立医院、公办幼儿园等公益二类事业单位人员编制备案制管理向纵深推进。