邗江区委编办:刍议乡镇综合行政执法体制改革——关于扬州邗江区基层综合行政执法改革工作的实践与思考
添加时间: 2020-09-04 18:38:01  访问量:


 党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出:“构建简约高效的基层管理体制。加强基层政权建设,夯实国家治理体系和治理能力的基础。”党的十九届四中全会要求,推动社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下沉到基层。乡镇是最基层的政权组织,是社会治理的神经末梢,但因基层法治不健全,在乡镇执法领域,权责匹配不适应、执法力量下沉困难、执法队伍不健全等问题,导致乡镇执法存在诸多困难。今年江苏省乡镇全面开展了审批、服务、执法“三整合”行动,在经济发达镇先行执法改革实践的经验上,将执法权限、力量向基层下沉,着力提升执法效能,推动基层社会治理体系建设和治理能力现代化。

一、基层乡镇行政执法的界定及现状

乡镇行政执法的界定。行政执法是指行政主体依照行政执法程序及有关法律、法规的规定,对具体事件进行处理并影响相对人权利与义务的具体行政法律行为,包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政奖励、行政给付、行政检查、行政征收等行政行为。从执法主体来看,行政执法主要分为:法定机关的执法、法律授权的社会组织的执法、行政委托的社会组织的执法。乡镇作为最基层的一级政府,具有行政执法权,根据宪法、法律以及行政法规等赋予的权力,对辖区内的行政事务进行管理。

乡镇行政执法的现状。随着城镇化进程加快,乡镇政府的管理领域逐渐扩展,管理事务逐渐增多,管理责任日益加大,行政执法面临的问题也尤为突出。目前乡镇基层执法配置主要分为以下模式:一是以乡镇政府名义执法。二是县(市、区)政府部门在乡镇的派出机构、分局进行执法。三是县(市、区)行政执法部门委托乡镇政府执法。现行法律法规赋予乡镇政府法定行政执法权限少,多数执法权在县(市、区)政府部门,乡镇政府行政执法没有得到很好落实,比如环境卫生、安全生产、国土资源等与群众生活息息相关领域,存在执法“难点、痛点”。县(市、区)政府部门往往由于无法直面执法事务而不能及时回应群众诉求,造成“看得见的管不了,管得了的看不见”现象严重。此外,委托执法效果有限,县(市、区)政府部门将部分行政执法权委托乡镇政府行使,乡镇政府以县(市、区)政府部门的名义执法,仍存在委托事项不明确、运转衔接不畅、人员编制紧张、体制机制束缚等问题。

二、乡镇行政执法改革的探索

一是经济发达镇综合行政执法改革的实践。经济发达镇行政管理体制改革常被称为“强镇扩权”改革。“强镇”,经济规模大、城镇化水平高、人口数量多,目前的管理体制机制,难以承担城镇化进程中产生的新型管理任务。“扩权”就是将部分县级管理权赋予经济发达镇,推动它们构建适应城镇化发展需求的行政管理体制,增强基层治理和公共服务能力。2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出:依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限。2010年4月,中央编办等6部委启动经济发达镇行政管理体制改革。10月,江苏省在4个国家级试点镇之外,确定16个镇开展省级试点,首批经济发达镇陆续启动改革。2017年,江苏省又遴选30个镇,开展第二批行政管理体制改革。江苏下放409项权限,其中351项为行政执法类。在经济发达镇行政管理体制改革中,综合行政执法体制改革是其中重要环节。昆山市张浦镇、江阴市徐霞客镇、泰兴市虹桥镇等经济发达镇,设立综合行政执法机构或行政服务局,整合资源,扁平化管理,将城市管理、农业、水务、卫生监督、劳动监察等领域的部分行政执法权赋予乡镇行使,代表镇政府统一行使多个行政执法权,提升了执法效率和水平。该模式新颖,权责一致,有利于调动乡镇政府积极性,促进乡镇经济社会快速发展。多年经济发达镇的改革实践,探索形成了较为成熟的样本,为各地乡镇综合执法体制改革提供可复制、可借鉴、可推广的经验。

二是邗江区槐泗镇综合行政执法的实践。2019年,邗江区槐泗镇作为江苏省经济发达镇进行了行政管理体制改革,在城管、安全生产、住建、人社、水利、农业等8个领域,被赋予行使216项行政处罚权。在先行先试的近一年时间内,槐泗镇综合行政执法局根据“依法行政和重心下移”的要求和赋权清单,按照“巡查全覆盖、队伍全能化、监管全天候、检查双随机、执法全记录”和“721工作法”的要求,代表槐泗镇政府在槐泗镇范围内开展综合行政执法工作,为区域乡镇执法体制改革探索出宝贵经验。一是强化事项承接。联合区级应急管理执法部门办理一般程序案件4件,独立完成一般程序案件1件,现场纠违近2000件,督促开展安全生产检查1200余次,发现并督促整改问题2000余处,每月开展大运河沿线无人机巡查1次,设置高空探头57个,用于秸秆焚烧、河塘治理、防违控违、渣土管理等工作。二是加强基础建设。配置执法汽车3辆、电瓶车15辆、无人机1台、执法记录仪25台、对讲机12台,基础执法装备已基本配置到位。三是优化人员队伍。原槐泗镇城建监察中队、安监站所有人员都已划入槐泗镇综合行政执法局。同时,根据人口比例配置槐泗镇综合行政执法局共有队员40人,其中执法人员8人,管理及执法辅助人员32人。根据工作实际需要将一、二、三中队整合为一个中队,中队队员按照分组分片进行管理,法制科、安监科等专业科室除法制科予以保留外,其他职能按照岗位设置分类进行管理。四是搭建智能平台。建立综合执法系统,实现线上线下执法新模式;建立“双随机”执法检查系统并已投入实际运用,执法检查结果已在执法槐泗微信小程序端进行公示,检查企业库、执法人员库均已建立;建立“智慧槐泗”工单派送系统并投入实际运作,通过无人机画面实时传输、执法队员视频连线等方式,已实现执法信息在指挥中心实时共享和现场指挥。

三是乡镇综合行政执法的全面改革。2020年1月,省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施方案》,推进基层整合审批、服务、执法力量,在全省1260多个乡镇(街道)全面复制推广经济发达镇“1+4”改革经验。3月25日,扬州市委办公室、市政府办公室印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施方案》,宝应县曹甸镇、高邮市卸甲镇、仪征市大仪镇、江都区丁沟镇、邗江区公道镇和新盛街道、广陵区李典镇率先开展基层整合审批服务执法力量改革。3月下旬至6月,全市其余乡镇(街道)全部开展这项改革。邗江区是扬州市的主城区之一,现辖7个镇、7个街道办事处。

邗江区委编办多次发文征求部门、乡镇(街道)对赋权事项清单意见,前往乡镇实地走访,召开专题座谈会,组织部门、乡镇(街道)对赋权事项清单进行深入研讨,着重了解区相关职能部门执法存在问题、乡镇(街道)治理现状、基层实际需求等,听取区级相关部门对下放执法种类、权限以及整合执法力量组建综合执法队伍的意见建议,充分考虑了乡镇、街道不同的基层治理状况,分别制定了执法事项两张清单,积极推进了邗江区乡镇(街道)综合行政执法体制改革。一是赋予乡镇(街道)执法职责权限。邗江区梳理乡镇需要且有效承接的行政执法类事项,分别制定了审批服务执法事项两张清单,对涉改镇赋权共161项,其中行政处罚类事项134项;对涉改街道赋权共87项,其中行政处罚类事项63项。报扬州市政府审核,集中报江苏省政府同意后由邗江区政府直接赋权,明确乡镇(街道)为权力实施主体。二是组建综合行政执法机构。统筹乡镇现有机构编制资源,综合设置7-9个智能机构,职能机构名称统一规范为“办、局、中心”,不设内部科室,实行项目化管理、扁平化运行。在承接区级执法权限基础上,整合乡镇(街道)现有人员力量和区设在乡镇站所、分局执法队伍,组建乡镇(街道)综合行政执法局,实行“一支队伍管执法”。三是建立区、镇联合执法工作机制。采取“综合执法、专业执法”形式执法。根据赋权统一行使行政处罚权和监督检查权,专业性不强简易等执法行为,由综合行政执法局开展综合执法;专业性较强、执法要求较高等执法行为,由乡镇统一指挥调度派驻的执法力量,协调区级相关部门进行专业执法或联合执法。

三、乡镇综合行政执法改革中存在的问题

推进乡镇综合执法体制改革,理顺县乡、条块关系,整合优化现有机构设置和编制资源,统筹合理使用人力资源,改变以往多头分散的无序状态,法治建设水平得到提高。但是乡镇综合执法改革不是简单权限、机构、人员合并,在实际操作中还存在一些问题,需要高度重视与不断磨合。

一是乡镇综合执法放权和承接力不匹配。乡镇政府主要承担经常发生且专业技术要求不高的行政执法事项,有的权限办件量极少,有的非常专业,乡镇不具备承接能力。实际放权中出现放权过多且专业技术含量高,无法满足乡镇点多面广的实际执法需求。2012年昆山市张浦镇被赋予665项行政执法权限。2014年张浦镇领回第二批79项权限,但当年却将燃气管理、农业投入品、药品医疗器械等方面的191项执法权“还权”。这次邗江区《扬州市邗江区赋予镇(街道)经济社会管理权限(行政执法类)目录》有部分权限存在专业要求高,需要专业机构认定和设施设备检验,下放的权力难以承接到位,需要专业指导。比如“对违法使用原料、辅料、添加剂、农业投入品的处罚”,“对水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的处罚”等。

同时有些该放的权没有下放。以邗江区为例,2017-2019年全区复议案件中,乡镇被复议的案件绝大多数是乡镇强制拆除违章建筑(详见表1),但这次下放权限目录里却没有这项权力。所赋之权不适合乡镇执法实际需求,会造成权力不作为、乱作为。

     表1邗江区乡镇2017-2019年复议案件审理情况表

乡   镇

2017

2018

2019

案件数量(件)

11

10

4

强拆数量(件)

7

9

2

二是乡镇执法队伍不足,综合执法能力薄弱。乡镇综合执法改革后,将会成立一支队伍管执法,承接农业、卫生、民政、城市管理、水利等多项权力,需要熟练掌握多领域的法律知识和技能,这就要求执法人员具有更专业、更全面的法律知识和执法经验,才能做到公正、规范、严格执法。而现有乡镇执法队伍力量相对不足,主要表现两方面:一方面,执法人员数量不足。乡镇行政、事业编制人数本身少,再加上工作环境和发展平台等原因往往流动性大,需要靠招录执法辅助人员来补充。邗江区槐泗镇共有8名行政执法人员,32名辅助人员。随着乡镇综合行政执法长期运行,权力陆续下放,人员不足会导致部分行政职权承接不到位。另一方面,执法队伍素质参差不齐。拥有行政执法资格人数少,有基层经验且法律背景的执法人员紧缺。邗江区虽然已经对乡镇173名行政执法人员进行了法律知识培训,但是培训内容有限,实际乡镇执法环境更为复杂多变,执法人员缺乏专业知识的学习和运用,很可能达不到预期执法效果,影响基层综合行政执法改革的进展。

三是乡镇综合执法监督和激励机制不完善。全省1000多个乡镇(街道)全面开展这项改革工作,乡镇政府拥有更多管理权和执行权,但在放权过程中并没有同时建立、健全相应权力监督、考核、激励机制。监督机制缺监督手段少监督实效低等问题不同程度存在。以邗江区槐泗镇为例,槐泗镇综合行政执法局出台了《权责清单追责办法(试行)》,第六条规定:“对综合执法过错的案件,由局法规科进行初审。需追究综合执法错案责任的,报局综合执法责任制领导小组决定。”只规定了内部监督,并未对公众监督作规定,行政监督机制不完善,不利于行政相对人权益的保护和行政执法的规范。

四、乡镇综合行政执法改革的探索

今年江苏省乡镇全面开展审批、服务、执法整合,将执法权限、力量向基层下沉,提升执法效能,是顺应乡镇新发展的需要,为创新基层社会治理新模式,推进基层社会治理体系建设和治理能力现代化创造条件。县区级要承担改革主体责任,认真研究部署,加强分类指导,做好改革配套衔接,乡镇作为实施主体,要高度重视改革过程中难点、重点以及遇到的问题,进一步完善相关措施,确保措施落地生效。

一是赋权到位,重心下沉。乡镇赋权,是推动行政资源整合、管理重心下沉的重要措施。赋权原则是基层管理迫切需要且有能力承接的,确保“放得下、接得住”。因此,要理顺乡镇政府和县(市、区)政府部门的权责关系,明确乡镇行政执法职权和职责,解决“小马拉大车”“权小责大”等问题。首先,赋权适当。根据省委清单,结合乡镇日常执法事项,进行梳理、分析,列出赋权清单,明确执法主体、重点、范围,推动执法力量向基层延伸下沉,做到一镇一清单,动态调整。以邗江区乡镇赋权为例,从有利于物业管理活动的开展,便于群众在“家门口”解决矛盾纠纷的角度出发,结合乡镇(街道)在本辖区内对物业管理工作的指导、协助和监督职责需求,对比邗江区槐泗镇的赋权目录范围,本次赋权清单增加了原市住建局行使的15项有关物业管理的行政处罚权,与原市卫健委行使的“老年人优待证的办理”的公共服务类事项,待获得市政府授权后再行下放。其次,下沉执法力量。县直部门设在乡镇(街道)的机构原则上实行属地管理。继续实行派驻体制的,派驻机构纳入乡镇(街道)统一指挥,由乡镇(街道)对其日常工作进行统一管理。我省各地还需优化乡镇布局,县(市、区)除了跨层级调剂行政编制和全额拨款事业编制给乡镇(街道),完善相关执法人员编制划转工作,按照“编随事走”的原则,从上往下跨层级调剂编制资源给乡镇,充实基层一线力量。

二是配置优化,效能提高。保证赋权的同时要完善机构、人员等设置,相应增加人员编制,保证赋予乡镇的执法权能最大程度的得到落实,避免因为配套跟不上而导致权力接不住。机构设置简化。乡镇(街道)的党政机构、事业单位,应统筹优化和综合设置,一般不超过7个、最多不超过9个。设立综合执法局,让乡镇执法队伍在乡镇政府统一领导高速有效开展工作,提高行政执法效率。执法编制数倾斜。县(市、区)除了调剂行政编制和事业编制给乡镇(街道),还应根据基层需求、按编制数及时补充人员;推动乡镇(街道)统筹使用各类编制资源,给予基层更多用人自主权。人员筛选严格。建立健全执法人员选拔培养机制。在乡镇现有编制队伍中选拔、引进素质高、能力强的人员到综合执法岗位中。同时,从服务期满的大学生村官、三支一扶等服务基层人员中定向招录乡镇综合执法人员。经过岗前培训,考试合格才能上岗执法。形成老中青搭配模式,各自发挥优势,优化执法队伍,提高执法水平。强化执法培训。要在人员培训、技术支撑、网络平台等方面予以支持和保障,加强业务指导和对接,及时协调解决赋权过程中遇到的问题,保障改革工作有序进行。为了有效承接执法权限,组织法律和专题业务培训、定期培训和专项培训,到市区相关部门学习锻炼,市区级部门派出业务骨干驻镇指导,提高基层执法人员法治意识,强化法治观念,提高依法行政能力,努力做到依法执法、科学执法、文明执法,避免滥用执法权。

三是执法追责,容错保障建立执法监督机制。根据不同乡镇实际制定监督办法,把权力关进制度的笼子,坚决防止执法不严、徇私枉法等行为。各地按照“谁行权、谁担责”的原则,切实履行赋权承接事项的事中事后监管职责,明确乡镇执法机构和人员应当追究责任的范围、程序以及过错纠正等。建立上下贯通、全面覆盖的信息化网络平台,对乡镇综合行政执法队伍进行协调调度和监督管理,提升基层综合执法的科学化、规范化、制度化水平。建立执法考核机制。《江苏省行政执法监督办法》第二十二条规定:“县级以上人民政府对其所属工作部门和下级人民政府,上级人民政府所属工作部门对下级人民政府所属工作部门进行的各类考核、评议,必须将行政执法作为一项重要内容列入指标。行政执法状况不好的部门和单位,不得评为先进。”建立相应考核机制,量化考核指标,施行动态考核管理。适当提高乡镇机关事业单位年度考核优秀等次比例,能力不足、素质低的执法人员及时淘汰,确保执法质量。建立容错机制。执法人员在贯彻落实党委和政府决策部署、从事具体执法工作时出现失误或错误,只要出发点是为了深化行政综合执法机制改革、推动乡镇经济社会发展、保障和改善民生,符合一些条件的,可予以容错免责。比如大胆探索创新执法方式,先行先试出现过失的;主动消除不良影响或者有效阻止危害结果发生等。经认定符合容错免责情形的,可以在以下方面免责:干部提拔任用、职级晋升、绩效评议等不受影响;平时考核、年度考核、任期考核及评优评先、表彰奖励不受影响等。通过建立容错机制,激励基层执法人员担当作为、干事创业,巩固和提升改革成果。

乡镇是实现基层社会治理的“最后一公里”,也是解决群众矛盾纠纷的“直面者”。深化乡镇综合执法改革,是推进基层治理体系和治理能力现代化的创新举措,健全制度机制,明确职权下放范围,加强执法队伍建设,扎实推进乡镇综合执法体制改革。(邗江区委编办邗江区司法局)