仪征市委编办:创新开发园区体制机制的实践与探索
添加时间: 2020-11-17 09:23:20  访问量:


随着对外开放的深入,各类开发园区发展迅速,成为经济建设的主战场,对外开放的主窗口,为地方经济社会发展起到了重要的支撑作用。但是,开发园区在历经了36年的发展后,不少问题也逐步凸显,创新体制机制已成为开发园区发展亟待突破的新课题。

一、开发园区存在的共性问题

1、开发园区同质竞争越来越激烈。2000年前后,各地纷纷上马建设园区,大大小小的开发园区随处可见,以我省为例,全省现由386个开发区,设区市市本级有1-4个不等的开发区,有的县(市、区)开发区多达4个,既有经济技术开发区、高新技术产业开发区,也有工业园区、旅游度假区、农业科技园区、渔业示范区、合作区,乡镇也有工业集中区、产业集聚区等等。开发园区数量过多,同质化低水平竞争,导致产能过剩,影响园区可持续健康发展。

2、开发园区职能越来越复杂。开发园区成立之初,面积小、人口少,目标单一,就是忙招商引资、项目服务。随着开发园区面积的逐步扩张,管辖人口的不断增加,开发园区在承担经济功能之外,还要额外承担文化教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障、信访维稳等社会管理职能和相关行政事务。开发园区俨然成为了一个一级政府,需要负责管辖范围内的所有事物,在社会民生、信访维稳任务越来越受政府重视、越来越繁重的情况下,直接导致开发园区的主责主业受到一定程度的影响,无法把产业发展放在头等重要的位置,无法集中力量一心一意发展经济。

3、开发园区行政化越来越明显。开发园区承担了大量的社会管理职能和相关行政事务,就需要对应设置相应的职能机构,如农业农村、社会治理、信访维稳等职能机构,这些职能机构下面往往还要设置二级内设机构。一方面,开发园区内设机构叠床架屋、部门分工过细,内部协调复杂,一个文件,要经过管委会主任、分管副主任、职能机构负责人、分管负责人、二级内设机构负责人、工作人员,才能得以交办落实,运转效率低下。另一方面,无论是开发园区领导班子成员、部门负责人、一般人员,还是公务员、事业编、编外人员的管理,或者是在选拔任用、考核评价、奖惩激励等方面,开发园区基本也是参照党政机关的模式,导致了开发园区体制机制活力不强、内生动力不足。

二、存在问题原因分析

1、法规制度体系的缺失。目前,国家层面尚没有建立一套完整的开发园区法规制度体系,开发园区管委会的行政主体资格也一直存在争论,造成开发园区管理体制和运行机制缺乏刚性约束。就机构编制管理而言,开发园区这块领域长期以来也一直缺乏政策依据,造成机构设置乱象。2016年,我省出台了规范管理文件,开发园区机构编制管理逐步得到了加强。

2、片面追求GDP的理念。很长一段时间内,各级各地政府存在片面追求GDP、财政收入、工业增加值等政绩现象。而开发园区作为政府经济主战场,各地政府盲目圈地,建设一个又一个开发园区,功能定位不明,同质化竞争严重。例如,多年前某市在5平方公里的范围内建设了4个文化产业园,都为综合型园区,未明确定位文化产业的细分领域,出现了业态重复和价格竞争现象;为了吸引企业,个别园区在租金优惠等政策方面打起价格战,陷入了恶性竞争状态。

3、历次机构改革中的盲点。开发园区历经30多年发展,积累了很多问题。但开发园区管理机构作为地方政府派出机构,法理上不拥有完整的政府功能,历次党政机构改革和事业单位改革基本都不涉及开发园区,仅仅提出一些原则性要求,并未作具体部署和落实。因此,不少体制机制以及机构编制的问题逐步沉淀下来。

三、我市创新开发园区体制机制的实践与探索

2019年9月,省委编委批复:江苏省仪征经济开发区党工委、管委会机构规格升格为正处级,为扬州市委、市政府的派出机关。当年10月,省委编办批复:江苏扬州化学工业园区作为江苏仪征经济开发区的功能园区,设立管理办公室,为仪征市政府的派出机关,级别为副处级。以此为契机,我市加快开发园区管理体制调整步伐,按照去行政化的改革要求,聚焦主责主业,精简内设机构,建立灵活的用人机制,完善考核体系,创新开发园区管理模式和运行机制。

1、明确功能定位,组建一区三园。我市将扬州(仪征)汽车工业园和扬州(仪征)大数据产业园作为功能园区,以江苏省仪征经济开发区为主体,化学工业园、汽车工业园、大数据产业园作为其功能园区,整合组建一区三园。开发区突出产业布局规划、重大项目招引、重要政策争取、经济指标统计、产业园区孵化、国家级开发区创建等职能,“三园”突出专业招商、项目推进、企业服务、安全监管、环境保护等职能。三个功能园区各有产业主攻方向:化学工业园重点发展石油化工、基础化工、合成材料、精细化工和石化物流等五大产业,着力打造国际化、现代化、综合化石化产业基地;汽车工业园向汽车整车、精密配件、智能网联、车载视觉等产业集聚;大数据产业园主要承载数据存储、交互及基于数据支撑的产品制造、设施配套等硬件类项目,在建项目有总投资超百亿的腾讯华东云数据中心、电信云数据中心项目、中星北斗卫星遥感产业园项目。

2、聚焦主责主业,剥离其他职能。改革前,我市3个园区均承担一定的社会管理职能:经济开发区管理原十二圩办事处范围内社会事务工作,化工园受委托需要管理青山镇,汽车园与新城镇实行“园镇融合”。此次改革,将经济开发区范围内社会管理事务交由一个职能机构负责,将化工园、汽车园范围内的社会管理事务分别交由属地青山镇、新城镇承担。重新明确职责分工,开发园区履行开发建设、经济发展、招商引资、企业服务等职责,属地镇承担农业农村、社会事业、公共服务等工作,使开发园区回归设立初衷,聚焦主责主业。

3、优化职能机构,精简统一效能。推进大部门制改革,经济开发区设置招商局、经济发展局、高新产业促进局、港口发展局等10个职能机构;化工园区设置高新材料产业促进局、安全生产和生态环境管理局、应急响应办公室等7个职能机构;汽车园设置招商部、汽车产业促进部等5个职能机构;大数据园设置经济运行部、科技创新部等5个职能机构。经济开发区已设置的管理机构,3个功能园区不再另行设立。在精简机构的同时,保证聚焦主责主业的职能机构比例不低于60%。所有园区的职能机构不再下设二级内设机构。构建园区领导、部门负责人、工作人员三级管理框架,最大限度地减少管理层级,实现扁平高效运行

4、搞活用人机制,改革薪酬制度。探索推行“全员岗位聘任制”,按照“因事设岗、以岗定人”原则,通过个人自荐与组织选任相结合的方式,进行岗位优化调整,构建人岗相适、人尽其才的人事管理制度。部分岗位可直接面向社会公开招聘,吸引经济、科技、金融、建设等方面专业人才到园区工作。实行绩效薪酬,开发区绩效总额与经济发展、税收增长等作用挂钩,引导开发区要提升发展质量,促进产业转型升级,把开发区打造成为我市经济发展主阵地。

5、坚持发展导向,完善考核体系。市级层面围绕园镇体制调整变化,已在今年考核文件中明确园镇高质量考核评价新的要求,对园区更加突出产业培植、招商引资、项目建设等经济发展方面的考评;对园区属地镇着重考核服务园区成效、社会事业发展等工作,切实让园镇各有侧重、各负其责,形成整体合力。园区自身构建与“全员聘任制”相衔接,部门考核与个人考核、定量考核与定性考核相结合的综合考核评价体系,实行KPI(关键绩效指标)考核。以岗定薪、以绩奖惩,彻底解决“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”的痼疾,全面激发广大干部职工干事创业的活力。